172 - Evolução da produção de Habitações de Interesse Social em São Paulo - artigo de João Cantero - Infohabitar 172

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Nota introdutória
Edita-se, em seguida, um artigo de João Alberto Cantero, Arquiteto e Urbanista, Mestre pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (FAUUSP), Superintendente de Obras da COHAB-SP (Companhia Metropolitana de Habitação), onde trabalha há 15 anos.

O referido artigo apresenta a temática da palestra que João Alberto Cantero proferiu no Departamento de Arquitectura e Urbanismo (DAU) do ISCTE, em 15 de Novembro de 2007, e que constituiu a 12.ª Sessão Técnica do Grupo Habitar, realizada com apoio directo do DAU, do Núcleo de Arquitectura e Urbanismo (NAU) do LNEC e da Federação nacional de Cooperativas de Habitação Económica (FENACHE) – na mesa são visíveis, da esquerda para a direita, João Alberto Cantero, Paulo Tormenta Pinto, Presidente do DAU, António Baptista Coelho, Presidente do GH e Chefe do NAU, e Manuel Tereso da Direcção da FENACHE.


Deixam-se, assim, os leitores com uma excelente viagem sobre:
- a evolução da produção de conjuntos habitacionais de interesse social na Cidade de São Paulo, ao longo de várias dezenas de anos;
- o processo de reocupação de uma quadra utilizada por moradias temporárias (favelas) e que foi transformada em um conjunto habitacional para famílias de baixa renda;
- e a requalificação e revitalização de ambientes construídos deteriorados inseridos em áreas centrais consolidadas da Cidade de São Paulo, com acessos e infra-estrutura já instalados a fim de receberem o realojamento de famílias de baixa renda.




E agradece-se ao colega João Alberto Cantero por este excelente artigo, que constitui mais um degrau no alargamento do corpo redactorial do nosso Infohabitar no Brasil e na FAUUSP, aproveitando-se para sublinhar a enorme importância e o riquísimo manancial de experiência e de capacidade de estudo que se ganhará com o aprofundamento e a dinamização da cooperação técnica no mundo da lusofonia e designadamente entre instituições e entidades com muito e bom trabalho feito no Brasil e em Portugal nas amplas áreas do habitar e da cidade.

Não se entende, de facto, a razão – que não existe – de não se proceder a um intercâmbio de técnicos, de especialistas e de saberes, que falam português, muito mais activo do que aquele que vai acontecendo a partir de um conjunto de boas vontades. E fica aqui assim um desafio para que, urgentemente, e designadamente nas áreas do habitar e da cidade se consiga imprimir dinâmica e amplitude a uma tal cooperação; o Grupo Habitar e as entidades que apoiaram esta 12.ª Sessão Técnica do GH, juntamente com a FAUUSP estarão com certeza na linha da frente deste novo conjunto de acções.

António Baptista Coelho


Resenha baseada no Artigo original para Coletânea de trabalhos Programa de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo da FAU-USP

TÍTULO

A questão do planejamento habitacional de interesse social: a locação social em São Paulo

CRÉDITOS
João Alberto Cantero
Arquiteto e urbanista formado pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo em 1988.
Mestre em Estruturas Ambientais Urbanas pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo em 2004.
Superintendente de Obras da Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo – COHAB-SP
Orientador: Prof. Dr. Khaled Ghoubar

Contextualização da produção habitacional na virada do séc. 20 para o 21: experiências recentes da política habitacional em São Paulo

A escassez de recursos orçamentários da prefeitura e a impossibilidade de ampliação de financiamentos, devido às restrições da Lei de Responsabilidade Fiscal, junto com o processo de renegociação de suas dívidas com o Governo Federal, limitaram em muito a viabilização de financiamentos habitacionais a partir dos anos 80 em São Paulo.

As formas tradicionais de financiamento da produção, com recursos federais, antes através do extinto BNH e posteriormente através da Caixa Econômica Federal, mostraram-se exauridos já no final da década de 1980. Esse quadro fomentou a busca por novas formas de alocação de recursos, o que gerou a instituição do Fundo Municipal de Habitação, na cidade de São Paulo. O objetivo definido era o de captar recursos orçamentários e não orçamentários, em especial os resultantes de operações urbanas que envolvam contrapartidas ao município, para alavancar a produção habitacional de interesse social.

Em contrapartida à menor quantidade, surgiram soluções habitacionais diferenciadas, principalmente se comparadas com a produção dos grandes conjuntos “monofuncionais” do período anterior ao da década de 90, com suas tipologias padronizadas, implantadas em áreas afastadas, na periferia da cidade, carentes de infra-estrutura, comércio, serviços, equipamentos sociais, etc.
Dos Mutirões por co-gestão, ao Projeto Cingapura, as soluções habitacionais vêm se alternando ao sabor de governos municipais de orientações político ideológicas opostas, sem o estabelecimento de um plano de metas que apresente um mínimo de continuidade ou critério técnico e urbanístico perene.


Invariavelmente, e independentemente do mérito das soluções adotadas, há praticamente um completo abandono, por parte das novas administrações das soluções adotadas pela administração anterior, prejudicando a própria avaliação de determinadas soluções arquitetônicas e urbanísticas que não pode ser feita de maneira satisfatória sem a existência de um trabalho social e administrativo continuado. Essa situação aplicava-se à produção da COHAB-SP como agente operador dos recursos do Fundo Municipal da Habitação.
Como resultado, em meio a esta realidade, soluções técnicas e avanços qualitativos transcendem à alternância política da administração, quando novas soluções tipológicas dos edifícios, incorporando tecnologia e qualidade nos seus padrões arquitetônicos e de engenharia, acabam passando despercebidas.

Já durante a década de 1990 há a incorporação de novos procedimentos, como sistemas de individualização de leitura de água e gás em edificações multifamiliares verticais, bem como o início de um processo de adensamento (verticalização) dos conjuntos (em geral menores, em áreas cuja infra-estrutura já está consolidada dentro da malha urbana), superando o paradigma dos edifícios de até quatro pavimentos acima do térreo, na figura do famoso “H”: edifício formado por quatro apartamentos por pavimento, separados em duas “lâminas”, de dois apartamentos cada uma, através de uma torre de caixa de escadas.


Mas é a partir do início de 2001 que se instaura uma gestão mais voltada para a região central da cidade, em um momento em que o Poder Público passa por grandes transições. O Estatuto da Cidade (aprovado em julho de 2001) e a implementação do Plano Diretor Estratégico do município (em 2003) trazem grandes mudanças à forma de intervenção pública no espaço urbano, em especial nos aspectos da função social da propriedade e no arcabouço jurídico da produção de habitação de interesse social, que se consolida com a criação das Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS.
A função da COHAB-SP se firma como efetivo agente operador desta política promovida pela SEHAB (Secretaria de Habitação) e passa a permear todos os programas habitacionais do município.

As parcerias públicas e privadas passam a ser de fundamental importância na implementação dessa nova política, uma vez que os recursos do FMH são destinados a focos específicos, como os mutirões co-geridos, as intervenções em favelas, as aquisições de áreas e edifícios, bem como as contrapartidas, às vezes econômicas, às vezes como trabalho social, este último proporcionado principalmente pela Superintendência de Habitação Popular – HABI/SEHAB.

Produção da Cohab-SP: Estudos de casos no Programa de Locação Social

O Programa Locação Social foi criado pela Resolução número 23 do Conselho do Fundo Municipal de Habitação, vinculado ao programa denominado MORAR NO CENTRO, que buscava fomentar a utilização residencial das áreas centrais dentro de um programa “mãe” de reabilitação de toda a área central degradada da cidade, conhecido como PROGRAMA AÇÃO CENTRO, que contava com um financiamento estimado em 100 milhões de dólares do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para a Prefeitura de São Paulo. Cerca de 15% deste montante seriam originalmente destinados especificamente à produção de HIS.
A atuação da Cohab se deu através de contratação e gerenciamento de projetos e da construção de novas unidades em terrenos vazios ou sub-aproveitados, ou reformas com eventual mudança de uso de prédios vazios.

A locação social surgiu como um programa destinado às camadas da população cuja faixa de renda (até três salários mínimos) não permite a sua inclusão em programas de aquisição de moradia pelos sistemas tradicionais de financiamento.

O único modelo que se aproxima desta proposta é o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), da Caixa Econômica Federal, instituído na década de 1990, que não se constitui em um programa específico para a construção de moradias nas áreas centrais, mas voltado para faixas da população com rendimentos familiares entre 3 e 6 salários mínimos, pagando mensalmente 0,7% do valor do imóvel. Este programa permite a aquisição do imóvel pelo morador, após um período de 15 anos, descontando os valores já desembolsados durante o arrendamento.
A locação social também é um programa que nasceu vinculado a várias parcerias. A produção dos primeiros empreendimentos se deu através de financiamento do BID / Caixa Econômica Federal / Ministério das Cidades (PEHP – Programa Especial de Habitação Popular) e o FMH. Ela desvincula o provimento de moradia de interesse social da sistemática de aquisição da propriedade do imóvel, sistema bastante praticado em vários países europeus.
Esta produção pode ser entendida dentro de distintos grupos, para uma melhor análise de suas características tipológicas:

Recuperação de edifícios altos no centro de São Paulo: Edifícios Riachuelo, Senador Feijó e Asdrúbal do Nascimento

São projetos pioneiros na recuperação de edifícios em áreas centrais para destinação às HIS, juntamente com os edifícios Riskallah Jorge e o antigo Hotel São Paulo, ambos no Vale do Anhangabaú e viabilizados pelo programa PAR-Reforma. Eles foram adquiridos com recursos do PEHP e encontram-se atualmente em obras. Todos foram objetos de avaliações e projetos especiais que permitiram as adequações arquitetônicas e estruturais para a sua nova destinação para unidades de habitação popular.


O Edifício Riachuelo, na rua Riachuelo junto ao Vale do Anhangabaú, é um edifício de grande porte, que se encontrava bastante deteriorado e cujo uso anterior era comercial. Para ele foi contratado, pela Cohab-SP, o escritório de Arquitetura Paulo Bruna Arquitetos Associados, que desenvolveu um projeto para 100 unidades habitacionais em uma área construída de 8.311,00 m2.




O Edifício Senador Feijó, localizado na rua com o mesmo nome, era anteriormente um hotel, tendo sido contratado o escritório Barbosa & Corbucci Arquitetos Associados para o desenvolvimento do projeto de 45 unidades habitacionais em uma área construída de 2.280,00 m2.


Já o Edifício Asdrúbal do Nascimento, também em rua assim denominada, era um edifício comercial que resultou em projeto de 36 unidades habitacionais, desenvolvido o projeto pelo escritório Autografics Arquitetura e Planejamento Gráfico.

Em todos os projetos a Cohab-SP adotou a premissa de buscar a diversidade das tipologias das unidades, havendo desde quitinetes até apartamentos de dois dormitórios, todos com sistemas de medição individualizada de água, gás e energia elétrica. Todos dispõem de elevadores, acessibilidade a deficientes físicos e unidades adaptadas a eles. Também as áreas condominiais, para uso coletivo, estão previstas nos edifícios, caracterizadas por salões condominiais de uso geral.

Produção de conjuntos especiais: Olarias e Parque do Gato.

Estes projetos foram desenvolvidos em terrenos localizados no bairro do Pari (Olarias) e na confluência dos rios Tamanduateí e Tietê (Residencial Pq. Do Gato).

O projeto do Conjunto Residencial Olarias foi desenvolvido pelo escritório Fábrica Urbana, e possui 137 unidades habitacionais. As obras foram concluídas em 2004 e seu projeto teve como premissas o atendimento à população moradora de rua (especialmente “catadores” de lixo reciclável), população de áreas de risco, idosos e portadores de necessidades especiais. O projeto contemplou a construção junto ao alinhamento das calçadas, lojas no andar térreo, áreas condominiais internas (livres e cobertas), elevadores, estacionamento para carrinhos de catadores, além do aparato tecnológico de medições individualizadas.



O projeto do Residencial Parque do Gato teve sua concepção na Cohab-SP, sendo o projeto final desenvolvido pelo escritório Peabiru – Trabalhos Comunitários e Ambientais. O projeto foi implantado em uma área parcialmente ocupada pela Favela do Gato, e constitui-se de 486 unidades habitacionais, divididas em 9 blocos residenciais, que compõem quatro condomínios independentes. Há diferentes tipologias de unidades, variando de quitinetes a apartamentos de dois dormitórios.




O projeto original previa a implantação de um centro comercial, um centro de educação infantil e o desenvolvimento do Parque do Gato, área de lazer municipal que englobaria o Campo de Beisebol existente. Até a presente data apenas o conjunto residencial foi implantado. A área original já era pública, remanescente da construção da Marginal do Tietê, o que facilitou a viabilidade do projeto.

Edifícios destinados a demandas específicas: O Residencial Vila dos Idosos

O empreendimento Residencial Vila dos Idosos foi projetado especificamente para uma população idosa e de baixa renda. O conjunto possui 145 unidades habitacionais, entre quitinetes e apartamentos de um dormitório, uma vez que destina-se a moradores sozinhos ou no máximo duas pessoas por unidade.



Os apartamentos do andar térreo encontram-se adaptados ainda para deficientes físicos. O conjunto conta com elevadores, áreas de lazer condominial coberta em todos os andares, lojas (sendo que está prevista a instalação de uma farmácia popular), além de quadra de bocha, salões condominiais, espelho d´água com chafariz e jardins. O prédio encontra-se integrado com uma biblioteca pública, o que permitirá atividades coordenadas com os moradores.

Um fator de relevante a partir do início da operação deste empreendimento, foi a constatação da não ocorrência de inadimplência no pagamento dos aluguéis, uma vez que nos demais empreendimentos da companhia, inclusive os de locação social, as taxas de inadimplência são altas (superando muitas vezes os 50%).





Uma constatação preliminar indica que os níveis de renda dos aposentados, providos pela aposentadoria oriunda do Estado, embora baixos, permitem melhores condições sócio-econômicas aos moradores de baixa renda que aqueles em idade produtiva.

Perspectivas das soluções adotadas: Avaliação das Possibilidades

Os projetos elencados nos permitem verificar os efeitos da necessidade de adensamento e as respostas apresentadas, sendo que tanto nos casos de recuperação das áreas centrais através de reformas de edifícios, quanto nos casos de lotes urbanos em regiões altamente valorizadas, as soluções de adensamento através de edifícios altos mostrou-se viável e plenamente justificável.
Seus custos iniciais incidentes na execução das obras justificam-se plenamente frente ao valor imobiliário da terra envolvida no empreendimento. Faz-se necessária uma verificação posterior, que diz respeito ao impacto financeiro de sua manutenção na administração condominial.
Resta ainda uma série de questões intrínsecas ao programa de locação social, cujo enfrentamento ora se coloca:

A degradação do Patrimônio Público

Ao trabalhar com valores subsidiados para a locação social, atrelada aos limites suportáveis de comprometimento de renda pelos moradores, resta pouca ou nenhuma margem para o pagamento de taxas de manutenção necessária aos edifícios. Esta questão está diretamente ligada à sustentabilidade financeira dos condomínios.

Sustentabilidade dos Condomínios

Uma das saídas vislumbradas para esta questão da sustentabilidade dos condomínios está atrelada à possibilidade de geração de renda nos empreendimentos. De maneira incipiente, estuda-se a possibilidade de que as áreas comerciais possam gerar renda e excedentes que minimamente possam prover a sustentabilidade financeira dos condomínios.
Estas experiências ainda não foram levadas a efeito, como no caso do Conjunto Olarias, onde as lojas permanecem fechadas atualmente, ou no caso do Pq. Do Gato, onde o centro comercial não foi executado.

Administração Condominial

A experiência de contratação de uma administradora privada, no caso dos conjuntos Pq. Do Gato e Olarias mostrou-se pouco eficiente. Atualmente a administração é exercida pela Cohab-SP enquanto buscam-se alternativas mais eficazes.
A administração condominial semi-pública, com a possibilidade de gestão por ONGs ou das OSCIP – Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (que podem valer-se de benefícios previstos na LEI 9.790/99) mostra-se como uma das opções mais viáveis.

Controle da inadimplência

O controle da inadimplência é peça fundamental na sustentabilidade dos condomínios. As suas formas de implementação estão ligadas diretamente à forma de administração condominial a ser concebida

Trabalho social e Geração de renda

Nos conjuntos já implantados verifica-se a necessidade de um trabalho social e educacional nos moldes originalmente propostos e dificilmente implementados.
Isto pode ser verificado pelo agravamento das tensões sociais, pelo constante aumento de violência, pela desorganização e falta de identidade comunitária. Em que pese a origem da população moradora e a sua pouca familiaridade com a organização comunitária, acreditamos que as falhas de gestão e do trabalho social insuficiente sejam em parte responsáveis pelo atual retrato destes conjuntos. Ali se verifica alta inadimplência e vandalismo das instalações e constantes furtos de partes dos elevadores como ocorre no conjunto Olarias.



Conclusões

A locação social possui méritos inegáveis como programa de habitação de interesse social. Sua premissa de atendimento aos menores níveis de renda, não atendidos pelos demais programas, já a validam conceitualmente. Outro de seus grandes méritos é evitar o repasse para terceiros das unidades habitacionais, fato corriqueiro no caso de unidades comercializadas.
Assim a locação social constitui-se na forma mais adequada para a quebra do paradigma da produção habitacional nos moldes convencionais, abaixo sintetizado:

CAPACIDADE DE ENDIVIDAMENTO -> VALOR DO FINANCIAMENTO POSSÍVEL -> CUSTO LIMITE DO EMPREENDIMENTO -> CUSTO DA CONSTRUÇÃO -> ÁREA MÁXIMA A SER CONSTRUÍDA

Esta fórmula promove uma equação perversa, onde a qualidade dimensional das unidades habitacionais, assim como sua localização, está fadada a unidades de áreas limitadas pela condição do financiamento possível em áreas afastadas e conseqüentemente de menor valor imobiliário.

A locação social ao eliminar o limitante da capacidade de endividamento, permite a incorporação de qualidade arquitetônica ao projeto e implantação de empreendimentos em áreas consolidadas e mais adequadas aos perfis das demandas de menores condições.

Resta-nos, porém, uma maior promoção do projeto mais adequado a estas realidades. E para tanto, os projetos habitacionais deverão livra-se das amarras da sua função primária: morar. Eles deverão incorporar um programa muito mais abrangente que envolva a otimização do uso das áreas condominiais: novos usos complementares à habitação social, em especial a geração de renda, que será determinante na concepção dos empreendimentos de HIS, criando-se novos paradigmas de projetos habitacionais.

Nesses novos parâmetros há necessidade de priorizar a análise integrada custo/projeto, objetivando alcançar qualidade com uma nova política pública de viabilização financeira através de programas geradores de renda, para uma população que necessita morar e buscar sua própria viabilidade econômica e social.

Lisboa, Encarnação – Olivais Norte
Edição de José Baptista Coelho, 29 de Novembro de 2007