356 - Conflicto ambiental, equidad y sostenibilidad: El caso del Jardín Botánico de Río de Janeiro - Infohabitar 356

Infohabitar, Ano VII, n.º 356

Conflicto ambiental, equidad y sostenibilidad: El caso del Jardín Botánico de Río de Janeiro

Celso Simões Bredariol(*)

(*) Analista. Instituto Estadual do Ambiente de Rio de Janeiro. Estado de Rio de Janeiro. Rua Pacheco Leão 536 casa 3, CEP 22460030 Rio de Janeiro, Brasil.
celsob@inea.rj.gov.br.

Nota editorial:

É com grande satisfação que o Infohabitar edita um artigo de um nosso novo colaborador, o Eng.º Celso Bredariol, a quem agradecemos e ao qual manifestamos todo o interesse na edição de futuros artigos; uma satisfação ainda aprofundada pela renovada participação do doutor João Lutas Craveiro, membro do Grupo Habitar (GH), nesta nossa actividade de divulgação técnica e científica.

Obrigado, também, João Craveiro e, tal como já falámos, vamos, com certeza, poder redinamizar actividades conjuntas (GH e LNEC/NESO/NAU) de discussão e divulgação de matérias tão técnicas como humanas, muito provavelmente, a seguir ao período de férias de Verão.

António Baptista Coelho

Editor do Infohabitar

Breve apresentação de Celso Simões Bredariol, por João Lutas Craveiro

Celso Bredariol, Engenheiro Agrónomo, mestre em Psicologia da Educação, doutorado em Planeamento Ambiental pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, vice-presidente do Instituto de Ecologia e Desenvolvimento, alia a sua experiência no domínio do planeamento a um saber interdisciplinar exercido em consultoria, no contacto com realidades e populações distintas em meio urbano e nas interfaces com o meio natural.

Estagiou no LNEC entre meados de Janeiro e Julho do corrente ano, ao abrigo do Plano de Investigação Programada (2009-2012) sobre /Ambiente: Governação, Sustentabilidade e Metodologias de Avaliação/, do Núcleo de Ecologia Social (NESO) do Departamento de Edifícios.

O artigo resume parte das suas intervenções no LNEC, especialmente a sua Comunicação Oral na sessão pública realizada no passado dia 1 de Julho sobre conflitos ambientais, organizada pelo NESO. No entanto, dando suporte a essas intervenções e reflexões do autor, reproduz-se aqui a Comunicação escrita que o autor apresentou no Congresso sobre as Reservas da Biosfera como Estratégia de Sustentabilidade, na cidade de Lugo em Espanha (3-4 de Junho de 2011). Esta Comunicação faz parte do seu Relatório de Estágio no NESO. Segue na versão apresentada em Espanhol. As fotografias integraram a referida sessão realizada no dia 1 de Julho, poucos dias antes do autor concluir o seu estágio no NESO.

Conflicto ambiental, equidad y sostenibilidad: El caso del Jardín Botánico de Río de Janeiro

Celso Simões Bredariol
Instituto Estadual do Ambiente de Rio de Janeiro –INEA- celsob@inea.rj.gov.br

Resumen
El interés en el análisis de conflictos en áreas protegidas parte de una serie de conflictos de apropiación de la tierra por intereses públicos o privados y sociales y es una contradicción entre las luchas de los pobres por la conquista de su vivienda y la lucha del movimiento ambiental para la protección de la biodiversidad y de zonas verdes urbanas. El artículo analiza un conflicto en el área ocupada por el Instituto de Investigación del Jardín Botánico de Río de Janeiro que surge de los diferentes usos del espacio: vivienda, institucional, zona de protección y arboreto de las colecciones científicas de plantas. Sobre la base de las publicaciones y relatos de participación, se hace una caracterización general de los discursos de los actores principales, sus alianzas, preferencias y estrategias, los foros de negociación establecidos, los resultados de la misma hasta el año 2006, y la especulación acerca de las expectativas de soluciones negociadas, destacando la necesidad de educación en la negociación por los directores y los movimientos sociales.

Abstract
Environmental conflicts in protected areas are part of a series of conflicts of land appropriation for public or private interests and a social contradiction between poor people to the conquest of their homes and the environmental movement for the protection of biodiversity and urban green areas. The paper analyses a conflict in an area occupied by the Botanical Garden Research Institute of Rio de Janeiro, due to the different uses of the space: institutional, housing, environmental protection and scientific collections of plants. Based on documents, publications and participation experience, this article makes the general characterization of the different actors’ discourses, their alliances, preferences and strategies, of the established spaces of negotiation and their results from 2003 to 2006. It concludes over new possible negotiated solutions, giving emphasis to the need of negotiation learning through managers and social movements.

Key words: Environmental conflict, Equity, Sustainability, Protected areas.

Introducción

De forma similar a lo que ocurre en el Jardín Botánico de Río de Janeiro los conflictos en áreas protegidas se viven en otras áreas protegidas -área de conservación- de la ciudad de Río de Janeiro, como el Parque Nacional de Tijuca, el Parque da Pedra Branca, en particular en Colonia Juliano Moreira, la Reserva Biológica y Arqueológica de Guaratiba, en el APA de San José con los habitantes de Vila Alice, en la Restinga da Marambaia parcialmente ocupado por cimarrones, y especialmente en las áreas de protección permanente de los ríos y lagos.

Es muy rica la literatura internacional y nacional sobre conflictos ambientales en áreas protegidas, ya sea en los Estados Unidos (Wondelleck 1988 y 1999, Brandon et al. 1998), Europa (Nijkamp, 1980), África (Moore 1996, Goldman 1998, Amman, Duraiappah y Kumar 2004), India (Gadgil y Guha 1994), América Latina (Sabatini, 1998) o Brasil (Schmidt, 1995, Días y Padovan 1995, Sá, Sá y Mello 1995, Diegues 1994, L. Ferreira 2004, Simon 2003, Gomes 2002) y presenta el reto de conciliar la preservación del medio ambiente, las comunidades tradicionales y la ocupación residencial. La mayoría de los actores de este mercado de la vivienda informal sería objeto de lo que Alier (2004) llama el ecologismo de los pobres, "una nueva ola de ecologismo social".

El interés en el análisis de los conflictos en las áreas protegidas es parte de una serie de conflictos de apropiación de la tierra para intereses públicos o privados y sociales en una contradicción entre las luchas de los pobres por la conquista de su vivienda y la lucha del movimiento ambiental por la protección de la biodiversidad y de zonas verdes urbanas. Estos movimientos sociales fueron parte de un proyecto definido por Dagnino (2004) de reinvención democrática, nacido de la resistencia a la dictadura en Brasil, marcado por las ideas de ciudadanía y participación. El movimiento ecologista de Brasil tuvo como precursor la conservación, pero no ha sido hasta la década de 1960, como ha ocurrido en Europa y América, cuando las preocupaciones ambientales ganaron visibilidad en la opinión pública (Ferreira, 1996). El movimiento ecologista de Brasil posteriormente se desarrolló, de acuerdo con Viola (1995), de manera multisectorial con matices que van desde la conservación, el ecologismo social y, más recientemente, la justicia ambiental y la ecoeficiencia, con temas tratados en conferencias internacionales sobre medio ambiente (Estocolmo 1972 y Río de Janeiro 1992)

El movimiento comunitario se estructuró en el período autoritario, en torno al derecho a la vivienda y el acceso a los servicios urbanos. El derecho a la vivienda se refleja en las prácticas de resistencia a la eliminación de la infravivienda, la regularización de barrios pobres y la renegociación de las deudas de los prestatarios. Más recientemente, estas prácticas se desarrollan a través de iniciativas de invasión organizada de terrenos o edificios vacíos y la resistencia al desalojo o el reasentamiento.

Este artículo describe y analiza el conflicto entre estos actores y los movimientos sociales que se produce en el Instituto de Investigación del Jardín Botánico de Río de Janeiro (JBRJ) donde compiten por un área de 137 hectáreas, ubicada en la zona sur de la ciudad de Río de Janeiro, donde el índice de desarrollo humano y el valor de los bienes raíces se encuentran entre los más altos de la ciudad. De la superficie total, 54 hectáreas constituyen el arboreto, abierto al público y que contiene las colecciones históricas y científicas de plantas, 83 hectáreas son de regeneración del bosque atlántico, intercalados con edificaciones residenciales o institucionales. La tierra es propiedad del Gobierno Federal, bajo administración de JBRJ. Desde la década de 1980, hay 236 acciones en el Tribunal Federal para la recuperación de las viviendas construidas dentro de este espacio público y el conflicto se hizo evidente con los intentos de ejecución de las decisiones de los recursos en favor de la reincorporación. En la mayoría de los casos los residentes organizan manifestaciones públicas para evitar la ejecución de las sentencias.

Al mismo tiempo hay un ambiente de conflictividad, en el día a día de la interacción entre los residentes y el Consejo de Administración con respecto al control de las áreas urbanas próximas a los edificios existentes o por la construcción de nuevas viviendas. En la tabla 1 se muestra la evolución de esta ocupación y señala que no existe un proceso de crecimiento incontrolado, sino un crecimiento que provoca impactos sobre el medio ambiente y la calidad de vida de los residentes. El artículo presenta la historia en términos de política de vivienda, se incluyen extractos de los discursos de los actores, sus preferencias y estrategias y de las coaliciones formadas. Por último, se hace un análisis para llegar a unas conclusiones provisionales e indicativas de la necesidad de cambios en el proceso de negociación, los discursos y las prácticas de los movimientos sociales.

Tabla 1. Evolución de la ocupación por viviendas JBRJ.

Fuente: Menezes (1976/1979), IBDF (1985) y ITERJ (2005).

Las soluciones de regularización de la propiedad se guiaron por la Constitución brasileña de 1988 para los casos de posesión indiscutible en terrenos privados. Para las áreas públicas, la misma Constitución no reconoce este derecho. Como no había una política de vivienda para atender a la población de bajos ingresos, se estructuraron dos tipos de mercados de la vivienda: el mercado sujeto a la planificación formal y las restricciones ambientales, y un mercado informal que ocupa las zonas excluidas del mercado formal debido a estas mismas restricciones. En consecuencia, se da una ocupación de riberas de ríos y lagunas, con impactos sobre los residentes cuando se producen inundaciones; de las zonas con pendientes superiores a 45 grados, con riesgo grave de accidentes geológicos; de las zonas con problemas o conflictos derivados de la titularidad de la vivienda; y de las tierras en las áreas de conservación o utilizados para las áreas verdes urbanas. El conflicto del Jardín Botánico se encuentra dentro del contexto que tiene su origen en la primera fase de la política de vivienda (vivienda cerca del lugar de trabajo) y se extiende hasta hoy a través de procesos graduales de formación de barrios marginales.

1. Metodología

Según Acselrad (2004, 26), el concepto de conflicto ambiental se relaciona con el "conflicto entre diferentes proyectos de apropiación del sentido del mundo material" y por lo tanto, "las relativas a los grupos sociales con diferentes modos de apropiación, uso y significado del territorio. Se originó cuando al menos uno de los grupos tiene la continuidad de las formas de la propiedad, de desarrollar el tipo de amenaza por los efectos indeseables”.

Desde el punto de vista metodológico, este artículo opta por la negociación de conflictos, que no debe confundirse con la creación de consenso (Amy 1987, Bingham 1986, Burgess y Burgess 1994, Moore 1987, Resolve 1999, Sandman 1986, Susskind 1982, Ury y Fisher 1991) o por la lógica de las decisiones (Howard 1994 y 1999, Janssen 1990, Ostrom 1990), pero considera esta bibliografía para hacer valer el interés en el aprendizaje de la negociación, mediante la adopción de la importancia de comprender los distintos discursos y crear un entorno favorable para la lógica de proceso de negociación y decisión, los parámetros para identificar las preferencias, estrategias, alianzas, coaliciones y las oportunidades de negociación.

Basándose en entrevistas se hace una caracterización del discurso general de los principales actores, sus alianzas, preferencias y estrategias, los foros de negociación establecidos, los resultados de las mismas hasta el año 2006, con el fin de aprender a negociar, tanto para la gestión pública y del medio ambiente como para la práctica de los movimientos sociales.

2. El discurso de la institución

Para caracterizar el discurso de la institución se tomó como base los registros, informes y entrevistas publicadas en los periódicos. De acuerdo con el Informe ao Ministério Público, dentro de la Coordinación de Colecciones Vivas (2003), el Jardín Botánico de Río de Janeiro (Figura 1) fue creado en 1808 como un jardín de aclimatación de plantas exóticas, dentro de una perspectiva estratégica del reino portugués. La institución cuenta ahora con un carácter científico en el que se basa la introducción de especies en el Arboretum, para la conservación “ex situ” de las especies de flora. En este sentido, los ejemplares cultivados en el jardín botánico e invernaderos no sólo son representativos de familias de plantas y especies notables, pero también de la investigación botánica a lo largo de la historia.

De acuerdo con el Plan Director del Jardín Botánico, elaborado en 2001, los principales impactos negativos causados por la ocupación residencial son los siguientes:

. El aumento del deterioro de la zona,

 El obstáculo para la expansión del arboreto,

 La dificultad para la interconexión de los distintos sectores del Jardín Botánico,

 La contaminación del Río dos Macacos,

 Los gastos de seguridad del Jardín Botánico,

 El riesgo de deforestación del hábitat natural,

 La práctica de actividades potencialmente contaminantes, y

 La amenaza a la fauna con la existencia de animales domésticos.

Figura 1: Jardín Botánico de Río de Janeiro

El Plan Director también recomienda (pág. 118) que "Siempre que sea posible, las zonas no ocupadas en el territorio del Jardín Botánico se integrarán progresivamente en sus sectores, evitando el crecimiento de la ocupación ilegal."

3. El discurso de los residentes

Residentes son aquellos que ocupan las áreas que son del gobierno, bajo la administración del Jardín Botánico de Río de Janeiro. Para caracterizar el discurso de los residentes, se utiliza la transcripción de los documentos administrativos y publicaciones. En 1976, una petición de los residentes (Occhioni et al., 1976), enviada al Jardín Botánico por el entonces Ministro Jefe de la Casa Civil, Golbery do Couto e Silva (Notificación Nº 822, de 13 de septiembre de 1976) establece los elementos principales del discurso antes mencionados, a saber:

• Que "los abajo firmantes, todos los funcionarios públicos, los arrendatarios de fincas situadas en las afueras del Jardín Botánico";
• "donde las casas modestas construidas a sus expensas, con los compromisos de las administraciones anteriores";
• "inquilinos reconocidos y registrados por el Servicio de Patrimonio de la Unión, suelen pagar el alquiler;
• "viven bajo la tensión por la amenaza de la demanda de la actual administración, sin razón plausible para desalojarlos;
• "Si la amenaza se lleva a cabo, sin duda dará lugar a la desesperación a las familias sin hogar con modestos recursos financieros, creando un grave problema social";
• "pedir un modesto apoyo al empleado de bajo poder adquisitivo";
• apunta como una solución "a la venta de las casas de los propios ocupantes."

El libro Fragmentos de la memoria, editado por Bizzo, Sales y Silva (2005) es una historia oral de la ocupación del Jardín y hay varios informes de los residentes confirmando este conjunto de argumentos:

•  "fue el director del Jardín Botánico que ha puesto a estas personas a vivir aquí" (Memorias de Elza Maria de Souza, 73, pág. 41);
• "La mayoría de los habitantes construyeron sus casas. Se les dio la tierra, y el residente ha gastado su dinero."(Memorias de Alipio Ferreira, 78), pág. 41;
• "Nunca se sabe si nos quedamos con la casa o si se llevará a la casa del pueblo " (Recuerdos de Ismael Carvalho, 66), Pág. 70.

 En una entrevista con El Eco (Aldé, 2005, p. 2), María Emilia Souza, presidente de la Asociación de Vecinos y Amigos del Huerto (AMAHORTO), que representa a los residentes del Jardín Botánico, dice: "No somos invasores". Hija de un ex empleado del Ministerio de Agricultura, afirma que las casas estaban ocupadas o heredadas por invitación de los ex directores del Parque. Emilia pide la regularización de las propiedades a través de una concesión de uso. "La única alternativa sería el traslado a una zona cercana al Jardín. Pero no hay tierra como ésta, " En una carta dirigida al "Estimado Sr. Presidente, Luis Inácio Lula da Silva, en nombre de la misma AMAHORTO, Emilia María de Souza (2005) sostiene que: “La mayoría de las familias que residen en el área solicitada por el Jardín Botánico son de los más antiguos funcionarios del Jardín y residentes de Jardines Botánicos (Figura 2) que vinieron aquí con el permiso de los ex directores que querían que los funcionarios viviesen cerca del trabajo. Las casas fueron construidas por los residentes con sus propios recursos”.

Figura 2: Residentes y funcionarios del Jardín Botánico

4. La negociación

La misma zona se discute por las partes, con una propuesta de integración en el barrio y por otra parte el Plan Maestro del Jardín Botánico que utiliza el área para la ampliación de las colecciones de plantas y la implantación de servicios administrativos. Para caracterizar el proceso de negociación se definió un bloque de actores (Figura 3), foros y consejos, las preferencias y las estrategias de los actores principales del conflicto, a saber, la Administración del Jardín Botánico y la AMAHORTO.

Figura 3. Bloques de actores.

Associação de Moradores do Bairro do Jardim Botanico, Associação de Moradores da Gávea (AMAGÁVEA), Associação de Moradores do Horto (AMAHORTO), Associação dos Servidores do Jardim Botânico (ASSOCIAJARDIM), Amigos JB, Associação dos Amigos do Jardim Botânico, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (IBAMA), Instituto de Cartografia e Terras do Estado do Rio de Janeiro (ITERJ), Instituto de Pesquisas do Jardim Botânico do Rio de Janeiro (JBRJ), Ministério do Meio Ambiente (MMA), Sindicato dos Trabalhadores do Serviço Público do Rio de Janeiro (SINTRASEF), Organizações Não Governamentais (ONGs), Partido Socialismo e Liberdade (PSOL), Partido dos Trabalhadores (PT), Serviço do Patrimônio da União (SPU).

Los foros de negociación que se establecieron fueron las primeras reuniones entre los bloques y, por último, el comité establecido por el Decreto Ministerial de los Ministerios de Planificación y Medio Ambiente. El progreso se produjo inicialmente a través del conocimiento y la lectura de las intenciones de las partes, que caracteriza las posiciones en conflicto. En segundo lugar, se dan los conflictos por el control de las obras y la expansión de las casas. Se logró un primer acuerdo relacionado con la autorización para la reparación de viviendas que presentaban riesgos para los ocupantes. Otra etapa de negociaciones se estableció con la suspensión de una sentencia de desahucio, en segunda instancia, que no se llevó a cabo debido a la resistencia de los residentes. Por el interés de las partes, se estableció una Comisión Interministerial por la Orden firmada por los Ministros de Medio Ambiente y Planificación.

5. Estrategias y preferencias

Las preferencias y estrategias de los actores en el conflicto se presentan en las tabla 2 y 3.

Tabla 2. Preferencias y estrategias de la administración del Jardín Botánico.

  

Tabla 3. Preferencias y estrategias de los residentes.

6. La solución global negociada

Finalmente, de común acuerdo con las partes, se elaboró una propuesta para el reasentamiento con el apoyo de Instituto Pereira Passos (IPP) del Ayuntamiento de Río de Janeiro. El estudio del IPP propone una integración vertical, con apartamentos de 60 m2 de superficie media. Hubo un acuerdo para abandonar la zona comprendida entre la calle Pacheco León y el Río dos Macacos y de AMAHORTO y proponer esta solución de reasentamiento a los residentes, ya que podría implicar el transferencia de la propiedad y la inclusión en el mercado de la vivienda. El estudio del IPP había definido las condiciones para la construcción en las cuatro áreas con la creación de las siguientes unidades: Área 1: 99 unidades; Área 2: 66 unidades; Área 3: 74 unidades; Área 4: 124 unidades. Total: 363 unidades. Presentada la solución a los residentes, la propuesta fue rechazada.

7. Conclusiones

Los conflictos ambientales implican la apropiación de la naturaleza por los diferentes intereses sociales, la construcción de la sostenibilidad y una contienda de significados. Al parecer, en el caso del Jardín Botánico hay una clara disputa de significados, la tierra para vivir o la conservación de la biodiversidad, Cómo lograr soluciones para la sostenibilidad ambiental y la justicia social es una cuestión que sigue sin respuesta y que la polarización del conflicto hace que sea imposible continuar, aunque todos se declaran interesados.

El papel de las emociones es reconocido por las distintas líneas de actividad en la negociación de conflictos, En la práctica, las emociones juegan un papel dramático. La amenaza de la falta de vivienda para vivir, no haber lugar donde ir al ser desalojados en cualquier momento plantea miedo. Los representantes del gobierno se enfrentan a las amenazas. "Usted no tiene miedo de morir como otros ecologistas" (varios interlocutores). Tomar en consideración las emociones significa abandonar las estrategias de soborno o la cooptación, la objetividad, sin caer en la lógica misma de las decisiones. Se deben identificar las estrategias, evaluar el equilibrio de poder, comprobar la credibilidad de las amenazas de los actores para crear la negociación.

La metáfora de la guerra, un conflicto tiene similitudes con otros de diferente naturaleza. Varias veces se podía escuchar el comentario, "esto parece una guerra" no hay nada para suavizar el clima. La guerra de posiciones del residente a través de pequeños trabajos para apropiar espacio. El gobierno respondió con el uso de las agencias ambientales, con el poder de policía y la estrategia de ocupación de los espacios en disputa a través de la implantación de servicios.

Un conflicto político se resuelve en el campo político, pero tenemos que llegar a las etapas de negociación y el acceso a los recursos que permiten la creación de soluciones. Los movimientos sociales han tenido dificultades para avanzar en el discurso y el poder. La defensa estándar de la permanencia de los residentes en las zonas de riesgo es inviable para pobres y para la sociedad en su conjunto. La disponibilidad de tierras excluidas del mercado formal, podría dar acceso a una vivienda digna para muchas familias. El movimiento ecologista, ausente en la discusión de las políticas urbanas, no incorpora la cuestión social,

El apoyo de los métodos de mediación o resolución de conflictos es posible sólo cuando las condiciones políticas son creadas para la solución de los conflictos, entonces es posible pensar en el uso de la mediación o metodologías para crear soluciones compartidas. En el caso estudiado, cuando se le da al público un cierto acuerdo en el área de reasentamiento en sí, en la forma propuesta por la Instituto Pereira Passos, una movilización política debiera darse, con la participación más amplia de la sociedad, pero no hay condiciones políticas para la ejecución del proyecto.

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Notas editoriais:

(i) Embora a edição dos artigos editados no Infohabitar seja ponderada, caso a caso, pelo corpo editorial, no sentido de se tentar assegurar uma linha de edição marcada por um significativo nível técnico, as opiniões expressas nos artigos apenas traduzem o pensamento e as posições individuais dos respectivos autores.

Infohabitar, Ano VII, n.º 356

25 de julho de 2011
Editor: António Baptista Coelho
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